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多元化纠纷解决机制下人民调解制度的现状分析
作者:张瑶  发布时间:2018-06-12 12:03:05 打印 字号: | |

    一、 多元化纠纷解决机制概述 、

    纠纷解决机制指一个社会为解决纠纷而建立的由规则、制度、程序和机构及活动构成的系统。狭义的纠纷解决机制,主要指国家通过相关法律、法规建构或界定的、由各种正式非正式制度或程序构成的综合性纠纷解决系统。广义的纠结解决机制还包括非制度化的临时性、个别性纠纷解决活动,以及民间自发形成的各种私力或自力救济。多元化纠纷解决机制是指由各种性质、功能、程序和形式不同的纠纷解决机制共同构成的整体系统,在这种多元化的系统中,各种制度或程序既有其独立的运行空间又能形成一种功能互补,以满足社会和当事人的多元化需求和选择自由 。 随着社会的发展,尤其党的十八大报告提出,要“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色的社会主义司法制度,确保审判机关、检查机关依法独立公证行使审判权、检查权”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步明确了深化司法体制改革的具体要求之后,多元化纠纷解决机制也在不断改革以配合我国各方面新常态的需要。 多元化纠纷解决机制包括公力救济、社会救济和私力救济,形式有诉讼、调解、协商及仲裁等,本文主要讨论协商和解与诉讼的衔接问题,常用调解有行政调解、法院调解及人民调解。2010年8月28日全国人大通过了《中华人民共和国人民调解法》,《人民调解法》明确了人民调解司法确认的程序,这是将人民调解与司法诉讼衔接的一大推动,但该法中未包含行政调解等其他调解方式的司法确认。

    二、 人民调解制度本质和意义

    (一) 人民调解制度历史发展和概念 中国共产党在创新调解方式以前的调解是一种乡土社会的调解,我们称之为传统的调解,因国家幅员辽阔政权力量延伸不足而产生基层自我的调解形态,脱离了国家的强制干涉却收到当地宗族实力的影响。抗日战争爆发后,由于政治斗阵和边区群众对司法改革的需要,中国共产当在陕甘宁边区对传统调解制度借鉴和改革的过程中,确立了新的人民调解制度。抗日战争胜利以后,1954年中国中产当将人民调解制度以法律的形式确定下来。改革开放后,经济社会迅速发展,人民调解制度也不断革新,新时期的人民调解制度就成为减轻诉讼压力的重要手段,是基层矛盾化解必不可少的环节。 人民调解制度,顾名思义是基于人民的调解,是人民群众自我协商约束的解决矛盾的方式。人民调解制度在我国由来已久,有深厚的历史发展进程,1954年《人民调解委员会暂行组织通则》首次将人民调解以法律的形式固定,1989年《人民调解委员会组织条例》对人民调解制度进行了新的解释,2011年通过的《中华人民共和国人民调解法》结合新的社会矛盾和社会需求对人民调解制度进行了更具体完善的界定。根据我国现行的《人民调解法》对人民调解制度定义为: 人民调解,是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。

    (二) 人民调解制度特点 1、合法性。人民调解委员会是依法设立的群众性组织,人民调解员又是人民调解委员会依法聘任的符合条件的人员担任。当事人调解的纠纷需是民事纠纷范畴内的矛盾,达成的调解协议符合法律规定不损害社会和公共利益。 2、自由选择性。存在民事纠纷的双方当事人可以自主选择是否需要人民调解,并且自主决定是否达成调解协议。人民调解委员会组织双方进行协商,但对最终调解协议的达成不予干涉。当事人对自己享有的权利自由支配。在调解协议达成后当事人可选择是否进行司法确认。 3、准司法性。人民调解是在依法设立的人民调解委员会的主持下进行的司法活动,人民调解委员会在法律规定的范围内调解民间纠纷,不得超越其职权范围。人民调解以事实为根据,以法律为准绳,判明是非,明晰权利义务,帮助当事人达成调解协议,并且接受司法行政部门和人民法院的指导与监督。

    (三)人民调解制度意义 1、维护社会稳定,促进和谐社会的构建。人民调解覆盖乡、县省三级,包括村民委员会的调解、居民委员会调解、大中企业建立的调解委员会等。全面的看人民调解案件每年数百万,纵向分析各行各业自发的调解如商会等促进了相关行业的稳定发展。“据不完全统计,八年间,全国人民调解委员会调解各类案件4000多万件,调解成功率达95%,通过调解工作,防止民间纠纷激化引起刑事案件近50万件,防止因民间纠纷激化导致当事人自杀25万多件,制止群众性械斗和群体性上访80多万起,有效的维护社会稳定,保障和促进了经济发展,为改革开放作出了积极贡献” 。 2、多元化纠纷解决机制中重要部分。当今社会中因贫富差距、资源配置不均、社会心态失衡等原因导致的矛盾数量增加、种类增多,因此社会管理的难度不断加强。面对多种多样的矛盾纠纷,需要多元化的处理方式,现阶段人民调解、行政调解、司法调解等方式有效的组合成具有中国特色的多元化纠纷解决机制。而人民调解覆盖范围广接触面大,是多元化纠纷解决机制中不可缺少的一个环节,是处理纠纷的第一道防线。 3、便民利民且减轻诉累作用。当今社会人民群众维权意识增强,遇到纠纷首先选择通过法律程序解决,而西部偏远地区或农村地区人们法律素养较低,在诉讼过程中面临巨大问题,比如不懂程序、不会收集证据、诉讼 成本较高等。所以基层地区人民选择通过人民调解解决纠纷更加便捷、节约成本。人民调解过程中,双方当事人均有解决问题的积极态度,主持调解的又是村民委员会或者居民委员会,双方处在熟人环境中,可以更好的沟通协商,达成协议后的履行概率也更高。人民调解不仅免费而且又有专门的司法确认制度保护,所以说是高效便民的纠纷制度。通过人民调解解决的纠纷,可以很大程度得到“案结事了”的作用,分担了人民法院诉讼压力,缓解社会矛盾。

    三、人民调解制度的现状及完善

    (一)人民调解制度现状

    1、农村人民调解存在限制性条件。人民调解覆盖乡村组三级,几年来在解决当地纠纷过程中扮演重要角色。但是由于各种原因导致人民调解制度在农村并未发挥最大作用,例如各级政府部门领导对人民调解知道认识不足,认为人民调解协议缺乏法律强制性公信力不足所以并未重视当地人民调解的落实实行,导致大量可以解决的问题涌入司法部门或者走入信访大门;人民调解制度缺乏资金和人才保障,由于经济制约人民调解制度欠缺相应的办公活动资金限制调解工作更好的开展,人民调解员的专业素质也参差不齐,急需将资金和工作人员问题纳入政府专项事物加以重视;个别地区村规民约需要完善,村规民约是村民自治的章程,受地区信仰宗教等因素的影响,村规民约在制定之初就存在不科学或者不合理合法的情形,这些村规民约导致达成的调解协议存在违反法律规定的内容,调解效果不明显不能最终化解矛盾。

    2、人民调解制度与司法对接缺乏完善的制度保障。《人民调解法》第三十三条规定了“经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的,当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼”。该法条明确了人民调解协议与司法对接的形式就是司法确认,但是规定并未详尽,比如法条规定必须“双方”当事人申请确认,这就提高了人民调解协议司法确认的要求,如一方想要申请法院是不予受理,这样有些不能履行的调解协议又化为一纸空谈最后走入诉讼程序,之前的人民调解资源浪费,如果考虑降低申请的标准是不是可以提高人民调解协议的效率?另外人民调解协议是在协议达成30日内提起司法确认,经过确认的调解协议可以申请强制执行,如果按照调解协议达成的给付时间另一方当事人有放弃部分权益,而经司法确认后另一方当事人未按时给付造成违约,那么放弃的部分权益怎么保护?经人民法院确认有效的调解协议所依据的矛盾是否还能提起民事诉讼?另外实物中接触较多的一类案件是民间借贷,民间借贷案件标的额较大诉讼费用较高,部分当事人通过人民调解在司法确认调解协议,省去诉讼费用,在程序上是不是不公平?最主要的一点是证据问题,不排除有的当事人为了转移财产或者恶意保全自己的财产而与他人做虚假的人民调解协议,再通过司法确认走入执行程序,面对有虚假案件嫌疑的调解协议法院应该怎么发挥它的作用?人民调解协议中的约定有的表述不完整,有的也许与法律相冲突,在司法确认的过程中应该怎么处理? 司法确认是人民调解协议与强制力挂钩的唯一形式,这一创新的制度分流了部分民事纠纷,缓解司法压力促进社会和谐,是多元化纠纷解决机制重要的一个环节,但是制度的单一还遗留了部分问题需要立法不断完善。另外,司法确认这一形式不能满足人民调解强制化的需求。

    3、人民调解工作的调解员整体水平不能满足现阶段调解工作的复杂性,传统人民调解工作人员由村民委员会或者居民委员会推选产生,特点就是热心耐心时间充裕熟悉邻里乡俗。但是由于缺乏为要的法律常识,对社会问题把握不准确,导致调解工作进行缓慢或者达成的调解协议与制度法律有冲突之处。

    (三)人民调解制度的完善

    1、相关单位加强认识扩大宣传力度。各级政府尤其县乡两级基层政府应该正面倡导群众广泛运用人民调解制度,通过电视台、网络、地方刊物报纸等宣传媒体积极公开公布通过人民调解顺利解决纠纷的案例,并且主动介绍人民调解委员会的构成情况,提供人民调解制度的公信力,让人民群众了解人民调解这一制度。司法所要发挥司法调解联动作用,派专人参与到人民调解过程中,以保证调解合理合法合乎民情,尽量减少或者避免调解协议与法律制度相冲突。可以考虑将调解协议备案到地方司法所配合相应的信息公开制度,用舆论的力量监督调解协议的落实。 2、扩大人民调解制度的应用范围。提高人民调解制度的效力需要扩大其应用范围,现阶段法律规定适用人民调解制度的纠纷主要是一般简单的民间纠纷,公民之间简单的民事纠纷限制了人民调解制度作用的发挥。人民调解制度与法律相比,因为有道德与人际关系的参与所以有其独特的优势,道德的软约束与舆论压迫促使当事人履行调解协议,所以人民调解制度应该更广泛的运用,比如到一般侵权纠纷、行政纠纷、物业纠纷、医疗纠纷等密切涉及民生的领域。很多人民法院成立了诉前联合调解部门,由人民调解员和法官组成,这样也起到了节省审判资源,提高工作效率的作用 。 3、完善人民调解制度相关法律法规。《人民调解法》对人民调解相关的概念、原则、人员等方面进行了规定,但是并未涵盖详尽的细则。在人民调解制度与司法确认对接过程中仍有许多实际问题没有法律依据,比如申请确认人民调解协议效力案件中对证据的要求、对可能存在的虚假诉讼怎么审查处理、经司法确认又违约的人民调解协议能否再次提起诉讼等。明确的法律规定作为依据,法院才能在司法确认过程中发挥主要作用,作为人民调解制度最后的保障。本文认为,就法律应该赋予人民法院更自由的权利,比如在需要司法确认的调解协议存在不合理或者未阐述明确的地方,审判法官可以在笔录中记录并向当事人询问其真实意思,将笔录作为执行的参考依据这样解决了执行过程中的纠纷。遇到民间借贷案件达成调解协议的,人民法院可以要求双方当事人提供汇款凭证或其他佐证材料,减少虚假案件的发生。

责任编辑:研究室
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