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浅谈野生动物保护的立法完善
作者:吴 婧  发布时间:2018-03-06 11:48:28 打印 字号: | |

    一、 我国野生动物保护的法律现状 自建国以来,我国野生动物保护取得了一系列的成果,在立法方面也有很大的进展,特别是在20世纪80年代以后,这方面的法律也更加完善,为我国野生动物保护工作提供了依据。 1982年通过的《中华人民共和国宪法》第9条第2款规定了要保护珍贵野生动物,这是我国其他有关野生动物保护的法律产生的基础。1988年制定、2004年修订的《中华人民共和国野生动物保护法》,是我国第一部专门的保护野生动物方面的立法,也是一部综合性的法律。它的内容十分丰富,对立法目的、保护对象、国家管理方针、管理体制、法律责任都有涵盖,并且规定了资源产权制度、生境保护制度、分层次分级别保护重点野生动物的制度、野生动物致人损害补偿制度、行政许可制度和资源保护管理费收费制度等。另外,《刑法》中也有针对动物走私罪等犯罪的处罚规定。另外,我国还先后颁布了一系列相关的法律规范性文件。 为了配合《野生动物保护法》的实施,全国各省、自治区、直辖市都根据地方实际情况制订了配套的实施条例,还有多个省市制订了关于野生动物致人损害补偿方面的条例。在制定国内法律的同时,我国还加入或签订了一些相关的国际公约和协定。

    二、现有野生动物保护立法存在的问题

    (一)野生动物保护立法理念的缺陷 《野生动物法》虽然实施了多年,但是仍然有越来越多的动物品种濒危甚至灭绝,生存状态每况愈下。依据《野生动物保护法》第1条,保护野生动物即是为了保护以便更加合理利用野生动物资源,且维护生态平衡。显而易见,立法者的着眼点在于前者,也就是说保护是为了更好的利用。笔者认为改变野生动物保护立法的理念是亟需解决的问题。

    (二)野生动物保护范围过于狭窄 我国的法律并没有对野生动物做出明确清楚的定义,只是概括性的规定了法律保护的野生动物的范围,即珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的、或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。许多非珍贵、数量相对较多的野生动物、没有益处也没有经济价值的野生动物和许多水生野生动物没有囊括进现行法律的保护范围。另外,法律中绝大多数内容也只是针对那些珍贵的重点野生动物,忽略了“非重点”野生动物。在对野生动物保护范围的考虑中,笔者认为应该确保其可持续发展。

    (三)对野生动物栖息地的保护不力 目前我国对野生动物栖息地的保护主要是依靠设置自然保护区来为野生动物提供有效地生活场所,但是这方面法律的规定仍有诸多不足之处,如自然保护区的设置不尽合理、参与栖息地保护的主体不全面、我国栖息地保护的方式过于单一、缺乏栖息地保护的法律程序规则等。

    (四)野生动物致人损害补偿制度的缺陷 目前国家和地方立法中虽然有提及野生动物致人损害的问题,但存在补偿主体模糊不清、补偿经费不足、补偿机制不合理、计算损害的标准不明、补偿制度实施性不强等问题,以致无法有效解决问题。

    (五)野生动物驯养繁殖存在管理漏洞 为了拯救珍贵、濒危野生动物,减缓它们走向灭绝的步伐,我国设立了野生动物驯养繁殖制度。国家鼓励驯养繁殖野生动物,这在《野生动物保护法》第17条和《陆生野生动物保护条例》第26条中有所体现。但是由于仅有两条原则性的规定,缺乏具体的操作指南,在野生动物驯养繁殖过程中遇到的许多实际问题无法获得法律保障,且随着实践的发展也出现了许多新的挑战,因此有必要完善这一制度。

    (六)对伤害、虐待野生动物缺乏刑法保护 我国《野生动物保护法》第31条、32条、35条、36条、37条分别对野生动物保护方面的犯罪做出了不同的刑罚规定,而我国《刑法》第341条第1款规定的“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”,“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”,《刑法》第341条第2款规定的非法狩猎罪,《刑法》第151条第2款“走私珍贵动物、动物制品罪”。 但是这些刑罚大多是针对非法捕猎、收购、运输、出售、走私珍贵野生动物及其制品的犯罪,而对于伤害、虐待野生动物则缺乏刑法的保护。因为法律对野生动物保护采取的是列举罪名的方式,且要到达某种严重的程度才能构成犯罪,所以在内容上难免存在遗漏,并且没有达到法律规定的伤害程度的行为则不能认定为是犯罪。这对野生动物保护也产生了极大的不利,使得有些不法分子钻法律的空子,实施了对野生动物伤害、虐待的行为,却由于找不到合适的罪名来认定其行为,而没有受到相应的刑罚。

    (七)地方野生动物保护立法滞后 目前地方对野生动物保护的立法,仍然没有形成体系。基本上各省、自治区、直辖市的野生动物保护立法,可以说就是《野生动物保护法》的山寨版,从立法目的到调整范围再到具体制度几乎都和国家立法一致,并且总则分则附则也都一应俱全。更和国家立法相似的是,地方立法也是原则性的规定较多,而缺乏具体的操作细节,因此可操作性不强,在指导日常事务的过程中总显得差强人意。同时,至今也只有几个省市对于野生动物致人损害补偿制度出台了具体实施办法,而大多数地区在这一区域的立法仍是空白。

    三、完善野生动物保护立法的具体对策

    (一)转变立法观念

    《野生动物保护法》作为我国环境立法中的重要组成部分,自然也体现着我国的现代环境立法理念。我国野生动物保护立法的目的,体现在《野生动物保护法》第一条:“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡,制定野生动物保护法。”从这一条可以看出,立法的重点是为了保护、拯救珍贵、濒危的野生动物,但是核心却是为保护、发展和合理利用野生动物资源,以体现其经济价值。虽然也提到了维护生态平衡,但这是为了人类可以更长久的利用野生动物资源。整个野生动物保护法也是围绕着这一个目的而展开,体现着一种弱可持续性。这与我国构建和谐社会、生态文明社会的观念是不相匹配的。 笔者认为,要转变野生动物保护的立法观念,首先必须改变长久以来的“人类中心主义”,尊重野生动物的生态价值,顺应生态文明的趋势,确立“生态和谐”为野生动物保护立法的基本价值取向。其次,《野生动物保护法》的立法目的应修改为:为全面保护野生动物,维护其多样性,合理发展野生动物产业,有限制地利用野生动物资源,实现生态平衡、可持续发展,制定野生动物保护法。

    (二)扩大野生动物法的调整范围

    1、扩大调整对象 一般环境法律调整的是人与人之间关于环境权利义务的关系,这包括两方面的内容:一是国家与其公民及其他主体形成的环境管理权利与义务关系,这是不平等主体之间的关系;二是平等主体之间关于环境的权利义务关系。 具体到《野生动物保护法》,其第二条第一款规定的调整对象是野生动物的保护、驯养繁殖和开发利用关系。这主要是限制公民关于野生动物的行为,却忽视了环境公权力方面的纵向关系,即国家野生动物主管部门与公民形成的权利义务关系。当然,对于管理部门的权利和公民的义务,法律有所规定,但是公民对管理部门的监督权以及管理部门在管理过程中应履行的义务,在法律中却鲜有体现。笔者建议,应当扩大野生动物保护法律的调整对象,明确将管理者在相应行政活动中形成的行政关系包含进来。 2、扩大保护范围 首先,应该对“野生动物”做出一个明确的定义。笔者认为,野生动物是生存于自然状态下,或者来源于自然虽然已经短期驯养但还未产生进化变异的各种哺乳动物、鸟类、爬行动物、两栖动物、鱼类、软体动物、昆虫及其他动物。 其次,应增加被保护野生动物的种类。每一种生物都有其自身的生态价值,我们不能因为其珍贵、濒危才保护,这不是一个良好的判断标准。如果对于某种动物的保护缺失,导致生态食物链的断裂,那将造成无法想象的后果,而目前有益的动物也很有可能会变成将来令人头痛的动物。纵观各国法律,也都确立了全面保护的原则。因此,将保护种类增加到所有野生动物是毋庸置疑的重要举措。但是对于某些生长繁殖速度过快,给人类带来不利、给整个生态带来压力的野生动物,我们也可以采取措施来限制其生长速度。然后在此基础上,我们通过实际调查、分析,判定为濒危的野生动物,仍然可以对其给予政策上的倾斜,以保护野生动物中弱势群体。 再次,野生动物保护的措施应更加全面。笔者认为,应对野生动物生长发育的全过程及其生活场所都有所保护,特别是濒危野生动物。如人们对于野生动物卵、巢穴的破坏,法律应对其法律责任有所规定。另外,应严格规范驯养繁殖野生动物、运输野生动物、以及经营与野生动物有关的商业行为的证明和许可制度。

    (三)保护野生动物的栖息地

    保护好野生动物的栖息地是做好野生动物保护工作的首要任务。笔者认为,完善野生动物栖息地保护制度可以从以下几方面入手: 1、完善自然保护区制度 首先,应当扩大自然保护区的外延。建议将野生动物保护法律的保护范围扩大到所有野生动物。相应的,不能只保护重点野生动物所在的主要地域,而是应当保护所有野生动物的自然生存区域。 其次,要注重自然保护区的科学规划。发展至今,我国的自然保护区数量已经相当之多,因此,在以后建立自然保护区的时候应当在数量方面有所控制,根据需要来科学规划自然保护区的设置,优化空间结构,可以对已有的自然保护区进行整合,以减少资源的浪费,也避免给我国经济发展带来过多的压力。 再次,严格控制自然保护区内的人类活动。在濒危动物保护区应当禁止一切旅游活动和生产活动。对于一般的野生动物保护区,也应当严格控制其核心区域内的人类活动。对自然保护区的建设要加强监督,对于违法、违规行为应当追究法律责任。 最后,完善对自然保护区原住居民的补偿机制。大多数自然保护区所在地区为经济比较落后的地区,而当地居民本是“靠山吃山、靠水吃水”,而自然保护区的建立阻断了他们以往的经济来源,并且很有可能许多居民被迫搬迁,对于他们做出的牺牲,国家应当生态补偿,尽力弥补他们受到的损失。 2、加强湿地保护立法 湿地是“物种基因库”,它不但是水生动物、水生植物优良的生存场所,也是多种珍稀濒危野生动物,特别是水禽必须的栖息、迁徙、越冬和繁殖地。自然湿地还为许多物种保存了基因特性,使许多野生生物在不受干扰的情况下安然生存和繁衍。近几年来,我国加大对湿地保护的力度,但是对于湿地的保护始终没有上升到法律的高度,在立法方面几乎仍是空白。应加快湿地保护立法的步伐,才能更加有效地保护湿地资源。 3、建立政府建设开发项目磋商程序 当地方政府的建设开发项目有可能不利于野生动物栖息地的时候,主管部门应当与上一级的环保部门、林业局进行磋商;如果是国家建设开放项目,则由主管部门与国家环保总局、国家林业局进行磋商。在磋商后应当做出书面意见,将项目可能对野生动物栖息地不利的情况记载说明。且环保部门和林业部门提出的建议,应由项目主管部门督促实施。

    (四)完善野生动物致人损害的国家补偿制度

    野生动物致人损害的问题是目前最急需解决的问题,而最有效的解决之道是由国家对受害人进行补偿。但是我国法律对这一制度的规定还不尽完善,笔者拟提出以下五方面的建议: 1、明确补偿义务的主体 根据我国法律,野生动物是属于国家所有的资源,法律并没有规定地方对野生动物拥有所有权,只是代国家行使管理的权利。但我国《野生动物保护法》第十四条规定,“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”这样的规定显然是不合理的。我国民法对于类似的问题却是做出不同的规定,即动物侵权的案件,由动物的所有权人负责赔偿,除非动物管理人有明显过失的时候,才由管理人承担。笔者认为,民法中的规定更符合法律的公平,野生动物保护法律中的规定有违法理。另外,国家法律对于具体由哪一级的政府做出补偿也没有规定,而地方法律对此也是含糊其辞,导致各级政府之间相互推卸责任,受害人处于被动地位。因此,笔者认为,这一条应当修改为野生动物致人损害的损失由国家来补偿,由中央政府拨款,事故发生地的县级野生动物保护部门代为支付。这样不仅有利于被害人方便地寻求救济,也减轻了地方财政的负担。 2、拓宽补偿资金来源的渠道 如前文所述,野生动物致人损害的补偿应由国家来承担,因此,补偿资金的主要来源应是中央财政拨款。由于野生动物给人造成的损失是偶然性的,随时有可能发生,如果等发生了之后再由中央临时拨款,势必对受害人产生不利。国家应当设立野生动物致害的专项基金,在各省、自治区、直辖市设立基金分会,由省级的野生动物主管部门负责管理。但国家的财政投入毕竟有限,笔者建议引入市场机制,向经营野生动物相关产业者收取“野生动物利用费”,如木材加工业者、自然旅游区管理者、利用野生动物加工其他产品者等。因为这些人从野生动物身上获取利益,当然有理由为野生动物行为买单。另外,还可以募捐、发行野生动物福利彩票等方式来拓宽补偿资金的来源渠道。 3、明确补偿的范围 《野生动物保护法》只是笼统规定了对于野生动物致人损害的,应当予以补偿。但是对于到底哪些损失可以补偿以及如何补偿都没有具体的规定。笔者认为,补偿的范围应包括野生动物造成的直接经济损失和对人身造成的伤害。直接经济损失如对受害人农作物、房屋及其他物品造成的损失,人身伤害如对受害者身体健康造成的损害,但是不包括对受害者精神上造成的压力、恐吓等。一般主要是给予经济上的补偿,按照损失的大小来确定补偿金额。但是我国的生态补偿制度十分丰富,不仅包括经济上的补偿,还可以是政策上的优惠、技术上的支持以及对公众教育的投资。 4、完善补偿的标准 为了加强野生动物致害补偿的可操作性,应当完善补偿的标准。笔者认为,可以建立国家和地方两套标准。国家标准主要是针对国家重点保护动物以及有益、有重要经济、科学研究价值的野生动物,而地方标准则是对地方重点保护动物和普通动物的致害进行规定。国家标准可以略高于地方标准。另外,对于标准应该划分具体的类别,如根据国家一级保护动物、二级保护动物、地方重点保护动物以及普通动物的分类来制定不同的标准,在补偿的数额上有所区分。还可以根据不同地区的经济情况,对补偿标准进行微调,以保证补偿的可行性。 5、制定具体的补偿办法 《野生动物保护法》对野生动物致害的补偿办法,规定过于空洞。而随着我国野生动物致人损害事件的逐渐增多,这种原则性的规定显然满足不了现实的需要,亟需建立具体的补偿办法。法律赋予地方政府制定补偿办法的权利,但由于各地方政府立法能力有不同,制定出来的补偿办法参差不齐,因此有必要建立统一的补偿办法。除了应明确补偿主体、资金来源、补偿范围、补偿标准外,还应对政府免责事由、补偿的程序、受害人寻求救济的途径等方面做出规定。

    (五)完善野生动物保护法中刑事立法的相关条款 我国《野生动物保护法》第四章规定的是实施了违反本法的行为应当承担的法律责任,大部分的条款都是援引《刑法》中的相关规定。总体来说,对于违法行为的处罚规定的比较详尽,但是仍然存在着缺陷,笔者建议增设“故意伤害野生动物罪”。目前,我国野生动物保护刑事立法中规定的罪名大多都是针对珍贵、濒危的野生动物,如非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪,非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物罪。而非法狩猎罪虽然针对的是普通野生动物,但是法律仅规定非法狩猎一种行为为犯罪,显然保护范围太过狭窄。由此可见,这种列举式的罪名并不十分科学。笔者提出的“故意伤害野生动物罪”则是一个排除式的罪名:除上述三种罪名规定以外的,所有对野生动物生命、健康、种族存续产生恶劣后果、情节严重达到犯罪程度的行为,如虐待野生动物等。增设这样一条罪名,可以弥补刑事法律的漏洞。同时,也应明确该罪的量刑。由于珍贵、濒危野生动物本身的特殊性,法律应当对侵犯此类动物的犯罪制定较严厉的刑罚,因此,本罪的量刑可以相对比针对珍贵、濒危野生动物的罪名规定的刑罚轻:犯此罪的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;情节严重的,处三年以上五年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,处五年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。这样的刑罚,对故意伤害野生动物者有很大的威慑作用,也有利于我国的社会主义管理秩序,并让违法者获得应当的惩罚。

    (六)加强对野生动物商业性驯养繁殖和经营利用的管理 一是要明晰被驯养野生动物的所有权。目前我国这样单一的国家所有权制不利于激发驯养繁殖者的积极性,因此,有必要确立以国家所有制为主,个人、单位所有权制为辅的多元所有制结构。具体说来,就是生长在野外的和来源于野外、未完全被驯化的野生动物归国家所有,而完全是出生并生长在养殖场的,失去了野生动物习性的动物则归驯养繁殖者所有。当然,这样的划分也会产生出一个严重的问题,那就是珍稀动物被驯养后繁殖出的第二代及后代是否就属于养殖者所有?如果是的话,那将引起动物交易市场的混乱,也不利于珍稀动物的未来发展。因此,国家应该制定出一个可以归个人、单位所有的野生动物种类的名录,但是对于那些珍贵、濒危的野生动物应明确规定归国家所有。 二是要创新对于野生动物驯养繁殖的管理体制。我国在环境管理的问题上,普遍存在“多龙头治理”的现象,导致条块分割、职能部门交叉,而各部门之间又缺少沟通,导致管理的效率并不高。笔者建议,在野生动物驯养繁殖管理方面,创立一种新的管理体制。即在各省、自治区、直辖市设立一个专门负责动物保护的管理部门,将林业局、渔业局等相关的权利都收归此部门,避免多个部门都有管理权,这样将权利集中可以办事更有效率。各地区根据本区域内的野生动物驯养繁殖实际情况,制定不同的实施办法,定期将区域内的有关情况上报中央主管部门,并建立信息公开的制度。 三是要完善许可证制度。首先是要将将许可范围扩大到全体野生动物,体现全面保护野生动物的原则。其次应当在上文提到的专门管理部门中设立一个野生动物驯养繁殖许可办公室,专门负责许可证的颁发,以及后续管理工作。另外,对于许可证的申请和颁发程序,法律也应当有详尽的规定,自申请的方式、时限、步骤和顺序到许可证得颁发,都应在法律的范围内,并保持中央与地方的统一。 四是各地区应当建立专门的野生动物救护站,以免与野生动物驯养繁殖机构相混淆,让“不法分子”从中渔利。这样可以方便野生动物驯养繁殖种源的管理。 五是在对野生动物的开发利用过程中,应当适当开放市场管理的机制,不能管的过死。目前应加快建立野生动物产品的深加工企业及全国性服务行业,建设一批野生动物专业市场和规范一批定点经营单位,引进拍卖制度,建立有序的市场格局,完善野生动物的进出口管理机制,加快与国际标准认证的接轨,从而使野生动物产业的“产、加、销”一体化得以形成,创造更大的野生动物生态、经济和社会价值。野生动物经营利用管理制度的健全,野生动物驯养繁殖活动的发展才能走向健康之路。

    (七)完善地方野生动物保护立法 地方立法是我国法律的重要组成部分,野生动物保护的地方立法为我国野生动物保护事业的发展起了重要的推动作用。 首先,地方野生动物保护立法应当与国家的《野生动物保护》保持一致性。因为地方性法规是位阶较低的法律形式,它必须服从于位阶高于它的国家法律,不与宪法、法律、行政法规相抵触,才能取得合法的法律地位,这样也有利于维护我国野生动物保护法律的整体统一。 其次,地方政府必须重视地方野生动物保护立法工作,充分利用法律赋予它的立法权,制定出可操作性强的地方性法规。地方政府应组织专家、学者对于本地的野生动物品种、数量、主要栖息区域、及生活环境做调查,在全面掌握了野生动物的相关情况后,进行立法。并且应组织当地群众参与立法听证会,广泛吸收群众的建议。尤其是在国家法律存在漏洞或缺陷的方面,地方立法更应对国家法律进行补充,制定具体的实施办法,以更好地指导实践。在出现新情况,国家立法来不及对它进行全面保护的时候,地方立法则可以发挥其灵活性的优点,及时制定解决办法。 再次,地方野生动物保护立法应当具有当地特色。我国地域广阔,东部与西部、南部与北部自然情况也都存在巨大的差异。各省、自治区、直辖市应根据本区域内的野生动物实际情况,并结合本区经济发展水平、人民素质,制定符合本地区的地方野生动物保护法规,以便达到更好的效果。地方野生动物保护法规应当具有地方特色,一是要符合本地经济、文化、风俗、民情的特点,符合当地野生动物分布情况;二是要对于本地方的野生动物保护工作具有针对性的指导作用,能够切实解决问题。 最后,地方野生动物立法应当加强立法技术,注重立法质量,保证其整体协调性、条文的严谨性、制度的可行性以及可操作性。 综上所述,完善我国的野生动物保护立法,是解决我国动物保护所面临困境的需要,也是实现人与自然和谐发展的需要,更是我国生态文明理念下环境法制的要求。

责任编辑:研究室
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