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土地行政确权纠纷的完善
作者:项鹏举  发布时间:2018-03-06 11:25:12 打印 字号: | |

      土地是是农民重要的生产和生活资料,而在农村一部分农民出现了与他人间的土地权属不明问题,因而导致了大量的社会矛盾。涉及土地的案件法律关系复杂,案情复杂,政策性强,历史遗留问题多。土地权属纠纷是人民法院审理行政、民事案件中的难题。本文以法律和社会综合治理的视角对行政确权中发现的问题,通过加强立法、提高政府机关的自我能力、提高行政裁决的质量来促进解决土地权属纠纷多发的这一社会顽症。

      一、土地行政确权依据

      1、行政确权依据。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决,协商不成的,由人民政府处理;单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”行政裁决后并不必然的可以直接向法院提起诉讼,而是要先复议。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定:“对行政机关做出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的,公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议。”故土地行政裁决案件在行政处理阶段的的行政方式包括行政裁决和行政复议先后两个程序。行政裁决是指依照法律的授权,行政机关对平等主体之间发生的与合同无关而与行政管理活动密切相关的民事权益争议进行裁判的一种具体行政行为。而行政复议属于上级行政机关对下级行政机关行政行为的监督。

      2、诉讼依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四规定“(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的” ,此外《中华人民共和国行政复议法》第三十条也有所规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议,对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”而有些行政复议并非都可向法院提起行政诉讼,《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”终局性的行政确权复议后是不能向法院提起行政诉讼的。

      二、土地行政确权纠纷的类型

      土地行政确权是指依据法律和政策的规定,由土地行政主管部门根据土地的状态和利用情况进行认定,确定其土地权利。实践中土地权属纠纷涉及面广,土地权属争议案件往往发生在、单位与单位之间、单位与个人之间、个人与个人之间,涉及面广,牵涉的人员多,如不及时、慎重处理,即有可能引发严重的毁地、械斗等恶性事件,甚至出现集访、越级上访等严重事件。 土地权属纠纷一般有三种类型。一是集体与集体之间的土地所有权纠纷。包括乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体之间的土地所有权纠纷。 二是集体与个人之间的土地使用权纠纷。包括农村农民个人使用本集体土地与另一村集体的土地使用权的纠纷;农村农民使用的宅基地与集体土地之间的纠纷。 三是个人与个人之间的土地使用权纠纷。既在本集体组织内若干承包户口之间的集体土地使用权纠纷,也就是同时承包集体土地间的相邻地界纠纷。

      三、土地行政确权权属纠纷的特点

      土地行政确权针对的是土地权属纠纷,而土地权属纠纷具有以下征点:一是争议分歧大,调解难。土地是农民赖以生存的根本生活保障,事关农民的切身利益和长远利益,他们对涉及自身 的土地纠纷极为关注,双方当事人之间,对立情绪严重,矛盾难以化解,调解成功率较低。二是群体性纠纷多,稳定难。涉农土地权属纠纷案件涉及到个体农民或农村集体经济组织的直接利益,一户土地的调整变化又事关整个集体经济组织全体成员的利益,牵一发而动全身,在农村中具有较强的典型性。村民往往根据个案的结果决定其他类似纠纷的处理,极易引发村民集体涉法上访,案件息诉服判率较低,影响社会稳定。三是标的物特殊,执行难。土地行政确权案件由政府确权裁决后,当事人不服起诉至法院,走的是行政诉讼程序,行政诉讼程序的结果分为维持和撤销行政裁决两种情况。而在法院生效判决后,败诉方并不对确权的结果认可,往往仍然申诉、实施侵权行为,在此情况下生效的确权结果往往不易得到执行。

      四、土地行政确权权属纠纷产生原因

      1、土地权属制度多次变迁。从50年代至今国家的土地制度几经变革,在不同的历史阶段有不同的社会理念,而也有不同的权属关系,从村民自身角度来理解,有时认为土地的所有权和使用权都属于国家,有时则认为土地所有权使用权都归自己,有的时期对土地使用权是否是自己的不很关注,有时则是寸土寸金,丝毫不让别人。从国家或村集体对土地的管理上看,改革开放前我国的土地管理制度比较混乱,而改革开改三十年农村土地有巨大的红利,而要权属纠纷的发生大多在改革开放初的开始发包土地的这一时期产生。

      2、未对土地界线明确登记登记。改革开放之初至2000年,这二十年国家和村集体对土地的管理不是很严格。农村村集体在发包时往往是村长用手一指某坏地的四至界限,这个界限的指定是口头的,四至界限的参照往往是某一棵树、某一个沙丘、某一条沙路。这种指定的界限往往随时间的变化而消失或转移。此外某一指定不同人有不同的理解方式,这就导致张三认为自己的地在李四的地上,李四认为自己的的在张三的地上。这种口头的指定又没有更好的证据证明,更随着三年多年过去了,当时在场的个别证不是过世,就是年世太高已不能准确的作证了。此外个别村集体有登记,或是有土地承包证,但是只是有亩数,但是没有地的四至界限。这是土地权属纠纷产生的主要原因,也是发生纠纷后不好认定的重要原因。

      3、土地价值增值。近年来,随着各地经济有了巨大的变化,特别在油气资源及煤炭资源开发方面。经济社会实现了跨越式发展,一方面租种或转租土地的价格在不断的小升,另一方面伴随着产业转型升级,大批工矿企业纷纷落地,土地一旦被征收,农民将获得巨额补偿款。因此,在土地价值迅速升值,自己如果每多一亩、每多一份地就会有巨大的利益。承包地的双方也不顾双方是多少年的邻居、不顾双方亲戚关系为自己的多一份的地斗争。

      4、土地管理滞后。 过去我国的土地管理制度尤其是土地权属管理制度还不完善,土地管理有时跟不上经济发展和社会关系的变化。1986 年以前,没有建立专门管理土地的国家行政部门,实行多头管理、分散管理,职能不清、权责不明;国家没有专门调整解决土地问题的法律,土地管理的法规散见于各部门的规章和文件中;土地登记发证工作迟后,土地权属管理混乱,为以后土地权属纠纷的产生留下大量隐患。 村委会及所在镇政府对承包土地缺乏管理及备案,村里没有地帐,多数承包户之间承包地四至不明确,这就埋下了引发矛盾纠纷的隐患。

      五、土地确权行政案件审理中存在的问题

      1、土地行政确权法律依据不足。我国现行调处土地权属争议所依据的法律法规不多,目前主要依据《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》。这些规定对大量复杂的土地权属争议案件往往缺乏有效的指导性,土地确权工作面临适用法律困难的问题。当事人起诉至法院所依据的法院也仅仅是对有权审理的问题和一些诉讼方面的制度,真正能解决纠纷的,指导行政机关正确裁决,以及行政机关的裁决程序的几乎没有,这么多的来也未有司法解释来指导审判实践。

      2、土地行政确权的证据匮乏。由于历史原因,过去工作不规范,对相关资料未及时完善和保存;农村的管理体制的多次变革,很多证据资料根本无从查找,很难收集到能充分反映、证明争议土地权属的书面材料,事实不容易被查清,确权工作极为困难。

      3、土地行确权情况复杂。在实践中,土地权属纠纷案件往往转化成了缠访,缠诉的以土地信访案件。由于土地界限的不明确,当事人为了维护自己的利益采取种种手段,形成牵连的新纠纷,故此类案件经常与土地侵权案件、征地补偿案件和土地违法案件等纠结在一起,涉及到行政机关和司法机关的不同程序,使行政裁决和司法判决面临很大压力。

      4、政府未高度重视未形成专业化。在许多乡镇政府及至县级政府对土地确权表现为不太积极,多数处于消极应付状态。虽然在乡镇的本辖区内有大量的土地纠纷,他们往往想到的是如何通过信访途径、政府管理途径解决。少数的乡镇政府确权后,由于其所作的不够合法合规,导致在诉讼中败诉就认为这条路行不通,就不再进行确权,政府从未加强自身的正确的行政裁决工作规范的建设,而是消极的让这些矛盾发生更多的信访问题。

      六、多措并举完善土地行政确权工作

      1、完善土地确权的法律规范。土地行政确权的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》等,而目所能依据的法律规定较为原则,事实上在纠纷会出现各种各样的问题需要解决。所以中央政府或自治区人大应当出台一些实施的地方性法规。最高人民民法院也应当出台针对土地行确权案件审理的司法解释。特别是应当针对土地行政确权中存在的历史遗留问题、土地行政确权所要收集的证据种类、证据效力问题。此外在法律的基层也应当对这些存在问题予以立法,以在更高的层次上解决问题。只有从立法、司法解释上给予明确的规范,才能让问题的解决有更可靠的操作性,才能统一操作。立法和司法解释的规范更具有专业性,是对具体工作中有一个明确的指向,有利于矛盾的正确化解。因此上层应加强这方面的工作。

      2、充分发挥政府的行政确权职能。土地行政确权乡镇政府在此项工作要发挥关键作用。由于确权类土地纠纷的成因复杂,取证与适用法律困难,因而由政府对确权类土地纠纷进行处理是必要的。政府对此项工作要高度重视,形成专业化的处理纠纷的能力。保障办案人员和工作经费,建立争议调处的社会服务体系,推动律师参与到土地权属争议调处的工作中,完善权属争议当事人自我举证制度,形成政府重视、机构到位、组织严密、工作落实、措施得力、解决及时的长效调处机制。政府应同时建立一套土地权属纠纷应急机制,以便规范、有序、及时、有效地应对因权属纠纷引发的突发事件。

      3、加快土地权属登记工作。2010年以来中央确定了各地开展土地确权工作,并利用gps对土地的四至界限进行准确的定位,此项工作也同时对土地权属的登记工作。对现时没有发生争议的应及时加强登记工作。这项工作应当通过排查历史遗留和土地登记过程中遇到的土地权属争议案件,建立“土地权属争议案件数据库”,对争议案件所涉及的土地位置、面积、使用状况、当事人情况、证据材料、案件承办情况、办案结果等进行数字化管理。全面、及时掌握土地权属纠纷案件的现状与动态。同时探索建设全国土地权属争议典型案件数据库,收集各地典型土地权属争议案例,便于交流和借鉴。

      4、多部门间相互协调综合处理。涉及土地权属争议的部分要强化沟通协调,创造良好工作氛围。土地权属争议调处是一项跨部门、跨系统、涉及多行业的工作,涉及国土、建设、规划、房管、农业、林业,甚至、公安、司法、监察和信访等部门,乡镇政府、国土部门要加强部门协调和沟通,尤其要加强与司法机关的沟通,做好与行政复议和行政诉讼的衔接,从而保证政府对土地权属争议处理结果的正确性和权威性。

责任编辑:研究室
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