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基层法院审判权运行机制改革实证研究
以内蒙古伊金霍洛旗法院审判长负责制改革为样本
作者:李玉华 康美明  发布时间:2018-03-06 11:15:57 打印 字号: | |

      一、困境:审判质效低下 近年来,受审判权运行机制滞后的影响,伊金霍洛旗人民法院(以下简称伊旗法院)审判质效低下与日益高涨的司法需求形成巨大反差,审判权运行机制严重制约和阻碍着司法公正、效率和公信力的进一步提升。主要表现为:

      (一)审判职权配置不科学。院长、院级业务领导和庭长通过听汇报、阅案卷、签发文书等管理方式参与案件审理的做法,导致审与判分离,权责不对称,造成审判管理监督责任难以有效落实。

      (二)审判资源配置制度不完善。优秀法官提任庭长等职务后管理性事务缠身,许多不再亲自办案,优秀的审判资源被束之高阁。同时,受内设机构设置的局限,人力资源配置分散,案件划分不均。

      (三)案多人少矛盾愈演愈烈。伊旗法院近年来案件数量一直呈迅猛攀升的势头,从2012年的3000件攀升到2015年的12652件,年均增长200%以上。今年1-7月份,已受理各类案件8727件,预计全年案件将突破15000件,而法官人数仅由2012年的25人增加为现在的34人,案多人少的矛盾显得尤为突出。

      (四)现行人员激励保障机制乏力。“办多办少一个样”的大锅饭做法,导致审判人员办案动力严重不足。尤其是案件爆发所产生的“边际效应”已让法官陷入厌案情绪弥漫、疲于应对、艰难慢行的困窘境地,一线法官普遍要求到案件少的庭室或综合部门工作,以求解脱重压和风险。

      二、突围:寻求变革

    (一)广泛调研。由院领导带队远赴上海、浙江温州、深圳、巴彦淖尔市临河区法院调研,通过对全国各地的经验做法,尤其是巴彦淖尔市临河区法院“审判长负责制”运行模式的研究,同时结合伊旗实际情况,将伊旗法院的实际情况与兄弟省市区法院比较,最终借鉴了巴彦淖尔市临河区法院“审判长负责制”审判执行权力运行新模式。

    (二)可行性研究。审判权运行机制的滞后已经严重影响了审判效率和司法公信力的保障与提升,同时大量案件的积压,也给综治维稳工作带来很大压力。面对严峻的形势和困境,单靠增加人员不现实,用行政长官命令式的推动难以奏效,唯一的出路就是改革,通过对现有审判资源的重组和优化,让审判生产力来一次大解放。针对审判长负责制改革,院内成立了以院长为组长、其他党组成员为副组长的领导小组,通过对全国各地的经验做法,尤其是巴彦淖尔市临河区法院“审判长负责制”运行模式的研究,感到该模式非常值得借鉴。首先,该模式没有突破现行法律法规;其次,该模式与十八届三中、四中全会精神高度契合;第三,该模式对破解案多人少的困境十分管用和有效。以临河区法院为例,实施该机制以来,审判、执行人员办案积极性高涨,办案效率和质量明显提高。伊金霍洛旗与临河区区位优势、经济发展、政治文化等情况极为相似,伊旗法院与临河区法院所面临的问题大致相同,完全可以借鉴临河区法院的先进做法,以此来破解伊旗法院案多人少和审判质效不高的困境。

    (三)争取支持。司法改革是党的十八大、十八届三中四中全会精神的集中体现,是推动依法治国的有力保证。司法改革的成败,很大程度上取决于上级法院、当地党委政府以及法院干警的支持程度。审判权运行机制改革是此次司法体制改革的核心内容。为此,伊旗法院在院内开展了审判权运行机制改革动员大会,将全院干警的思想和行动统一到司法改革的大潮中来。同时,多次向市中院、旗委政府汇报工作,争取市中院及旗委政府的支持。全院干警积极投身改革,鄂尔多斯市中级热民法院也将伊旗法院确定为司法改革试点法院,当地旗委政府也在人财物等方面给予了大力度的支持。

    (四)坚持正确的方向。一是坚持正确的改革方向,更好地服务大局。始终将审判权运行机制改革置于党的领导、人大的监督和上级法院的指导之下,坚持中国特色社会主义方向,坚定不移走中国特色法制建设道路。广泛征求人大、政府、政协、各镇等相关部门的意见和建议,对该项改革进行全面评估,确保改革符合旗情、符合基层实际,确保改革紧密围绕旗委、政府中心工作和重点项目,有效化解全旗各类矛盾,进一步加大服务和保障大局的力度;二是坚持依法改革,确保改革合法、规范、有序推进。在现行宪法和法律框架下开展改革,建立符合发展方向,公开、民主、科学的审判长转任、选任机制。建立以审判长为核心、其他审判员和辅助人员配合,结构合理、运行顺畅、高度专业化的新型审判团队和工作模式,建立以审判长为主体,权责一致、监督严格、保障有力的审判权运行新机制;三是坚持立足工作实际,最大限度地聚集、整合审判执行资源。打破以庭、室、局为单元配置审判资源的模式,将条块分割的审判资源优化重组成团队,团队之间尽可能均衡业务工作量,避免苦乐不均,挖掘每个审判人员的潜能。同时,着力突出审判人员的主体地位,通过公开竞岗、双向选择等方式选任、配备人员,把每个团队组建成为具有坚强战斗力的“堡垒”,让案件能够及时得到公正裁决,人民群众的合法权益能够尽快得到实现;四是坚持监督约束与激励保障并重,全面提高审判质量和效率。一方面处理好“放权”与“监督”的关系,把职权配置、监督约束作为核心内容,切实做到边界清晰,“放权”不“任性”,“监督”不“放松”,确保改革稳妥有序地推进。另一方面处理好“激励”和“问责”的关系,通过绩效考评,对达标和超标的,给予一定的物质保障和相应的奖励,出现违法和差错案件的,依规处罚问责,真正实现奖罚分明,调动和激励团队人员多办案快办案办好案;五是坚持积极稳妥推进,确保改革平稳有序进行。统筹处理好改革整体推进和重点突破的关系,以重点突破实现以点带面;妥善处理好积极与稳妥的关系,既要大胆探索,攻坚克难,敢于突破机制性体制性障碍,又要循序渐进、稳妥推进,确保审判执行工作稳定、队伍思想稳定。

    四、破冰:启动实施审判长负责制改革 结合实际情况,以明确权责为主线,科学界定审判长权责,理顺从院长到局长、庭长到审判长到司法辅助人员等各层之间的职权关系。以资源配置为主线,对现有审判员(包含助理审判员)、辅助人员进行优化组合,建立以审判长为核心的新型审判权运行机制。以科学管理为主线,以审判长选任和工作考核为重点,完善更加符合司法规律的管理监督机制。以强化保障为主线,以设立团队绩效考核奖励制度为重点,探索建立符合审判人员特点的职业保障机制。

    (一)建立以审判长为核心的审判团队。一是科学设置审判团队。按照专业性与公平性兼顾的原则,组建院机关审判和基层法庭审判团队13个(其中小额诉讼团队1个、刑事审判团队1个、民事审判团队1个、金融案件审判团队1个、交通事故审判团队1个、商事审判团队1各、家事审判团队1个、基层法庭审判团队3个、审判监督团队1、行政审判团队1个、民间借贷审判团队1个)和司法辅助团队4个(立案团队1个、保全送达团队2个和司法鉴定团队1个)。

    二是采取科学合理的组建模式。根据团队业务特点和工作需要,审判团队采取“1+1+N”、“1+2+1”和“1+N”等模式,“1+1+N”模式即审判长1名、审判员1名和书记员N名。“1+2+1”模式即1名审判长、2名审判员和1名书记员。“1+N”模式即1名审判长和N名书记员。

      (二)实行审判长、执行长转任与选任制及书记员选聘制。一是综合考虑案件数量、发展趋势等多方面因素,科学核定审判长及司法辅助人员配备的员额,并在一定时间内保持相对稳定;二是考虑到业务部门负责人都是业务熟悉、经验丰富、善于管理的优秀法官,在本次改革中,对现任业务庭室负责人,自行转任为审判长。其余审判长缺位通过公开竞争的方式产生,竞选程序包括竞职演讲、民主测评、现场公布成绩、党组考察研究、公示任命等环节。被选任为审判长的,在晋职晋级时,予以优先考虑;三是实行双向选择。审判长与审判员、书记员之间实行双向选择,对于落选人员,由院党组调剂岗位。

      (三)实行审判长对案件负责制。一是为保持改革的稳定性和新旧机制的衔接,原有庭、室、局的机构和正副庭(局)长、室主任的职务予以保留。二是明确审判、执行职权。审判长是审判团队的管理者,原则上除了依法应当提请审委会讨论或报请院长、院级业务分管领导审批的案件和事项外,其他案件和审判事项均由审判长决定。审判员及司法辅助人员根据审判长的指派和授权,开展相关工作。

      (四)实行重大、复杂、疑难案件的剥离制度。为确保整体案件处理的合法性和稳妥性,在实行审判长对普通案件负责的同时,将重大、复杂、疑难、新型以及敏感性、群体性、服务大局等案件单独剥离出来,由审判长承办,适用普通程序审理,院级业务分管领导、院长和审委会依照程序逐级把关。

      (五)建立科学合理的审判工作流程。一是对于一般案件,由立案团队审查立案,将案件分配给各审判团队,由审判员负责审理简易程序案件,签发调解撤诉文书,审判长对简易判决有不同意见的,可以要求复议,审判长对复议结果仍有异议的,可以建议转为普通程序审理。由审判长负责审理普通程序案件,签发判决文书,审判长意见属少数的,可以组织复议,复议后仍属少数意见的,建议院级分管领导主持召开审判长联席会议或专业法官会议讨论,仍无法统一意见的,可以建议院级分管领导提交审委会讨论。二是对于特殊案件,由立案团队审查立案后,分配给各团队进行审前调解,调解成功的由当事人确认,调解不成的及时转本团队审判员裁决。不符合审前调解的案件,及时告知当事人到有关机关处理。同时,保全送达团队负责审查、办理院内审判团队管辖的诉前、诉讼保全案件,1个月内不起诉的,由保全送达团队解封,送交评查、归档。1个月内起诉的案件,经评查后及时移交审判团队。

      (六)合理配置审判权。出台《伊金霍洛旗人民法院审判长负责制相关职权配置规定(试行)》,对审委会、合议庭、独任庭、院长、副院长、庭长、副庭长、审判长、审判员、司法辅助人员、书记员的职权进行了明确规定,最大的亮点是保障了主审法官独立办案,虽然也保留了庭长、副庭长等职务,但是庭长、副庭长庭长主要负责本庭内部一些日常性事务和审判管理及监督职责,同时,虽然也规定院长、副院长对案件的审理过程或者评议结果有异议的,有权要求独任法官或者合议庭汇报案件进展或者建议对评议结果进行复议,也可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论,但不得直接改变合议庭的意见。院长、副院长针对上述案件监督建议的时间、内容、处理结果等应当在案卷和办公平台上全程留痕。从根本上保证了主审法官独立办案。

      (七)建立科学的监督与激励机制。一是实行动态管理机制。每年根据各团队的工作量和业绩考核等情况,对审判长及普通审判员、书记员进行综合评定,及时淘汰和竞选;二是完善审判管理与监督机制。制定差异化的绩效考核细则,考核结果与审判长续职以及团队人员晋职晋级、评先评优和绩效考核挂钩。考核分为综合考核(占30%)和业务考核(占70%),综合考核包括党建、党风廉政、综合事务等,业务考核包括各团队审判执行业绩。同时,引入第三方评价机制,对基层法庭审判团队,由当地党委、政府对围绕中心工作,与公安派出所、司法所及村社配合、协调,解决本辖区纠纷作出评价。对专业法庭审判团队,由驻地单位借助旁听庭审、现场走访、专题评议等形式对审判作风和司法能力作出评价。对审判团队,由当事人、律师、人大代表、政协委员等对审判人员工作纪律、接待礼仪等方面是否存在吃拿卡要等作出评价;三是严格奖惩。每年为每个团队设置一定数额的奖金,各团队绩效考核实行百分量化制,80分以上的团队具有获奖资格,80分以下的或出现违纪行为的团队不予奖励,有特殊贡献或突出成绩的,另行奖励。对于发改、信访案件,由审委会成员评查、审委会定性、纪检监察室处罚,对出现违法、差错办案的团队,实行双罚制,即除绩效考核减分外,还要依法依规对责任人及审判长、执行长追究责任。四是后勤保障。在足额保障办案经费的前提下,参照巴彦淖尔市临河区人民法院和深圳市福田区人民法院经验,平均每个团队每年安排履职保障金数万元,同时,制定出台《伊金霍洛旗人民法院审判团队责任追究办法(试行)》和《伊金霍洛旗人民法院审判团队履职保障金奖罚办法(试行)》,对各团队及成员的奖惩进行了明确规定。

      五、成效:审判质效大飞跃 从审判长负责制改革以来审判工作整体情况来看,各项审判业务工作平稳有序,审判执行效率和质量明显提升,改革成效初步显现。

      (一)专业化审判水平提高。汇总分析了近5年法院受理案件的类型、数量、难易程度,在综合考虑当前审判工作实际的基础上,进一步优化审判资源,新成立了商事审判团队、家事审判团队、送达保全团队、调解团队,实现了各团队业务工作量相对均衡、专业性与公平兼顾的专业化审判目标。

      (二)审判质量明显提高。改革对院长、分管院长和审判长、执行长的职权进行了明确划分,以前需要层层把关审签的案件和裁判文书,现在全部由审判长、执行长审核签发,审判管理进一步扁平化、精细化,法官办案的主体地位得到切实提高,办案的责任意识和质量意识也随之增强。2016年1至12月,反映案件质效的发回重审率和改判率分别位1.02%和1.31%,民事调解自动履行率50.65%,分别位居全市第一和第二名。

      (三)审判效率不断提升。通过改革使每一个团队形成具有坚强战斗力的“堡垒”,审判长负责制打破了以往一人包案到底、单打独斗的传统执行模式,突出了审判长在团队中的核心地位和主导作用。尤其是在旧存积案、难案方面,审判长主动作为,敢于担当,团队成员密切协作,互相配合,有效发挥了团队集约作战的合力效应。以往出现的“庭室和法官对立案庭新分案件推三阻四、消极抵触”现象彻底杜绝,办案积极性大大提升。2016年1-12月,全院共受理各类案件14127起,办结11993起,比2015年分别上升25.21%和55.12%,结案总量超过2015年全年受案总数,收结案数量创历史新高,一线法官人均办案221起。

      (四)公正司法水平不断提升。由于对各团队实行“一人犯错集体受罚”的原则,广大审判人员在审理案件过程中都能秉公办案。截至目前,没有收到一起投诉举报案件,没有一起案件引起上访。在对当事人进行测评结果来看,当事人对伊旗法院的满意度高达98.9%。

      六、深化:启动主审法官办案责任制改革 在审判长负责制改革的基础上,伊旗法院于2017年2月启动实施主审法官办案责任制改革。

      (一)明确主审法官、法官助理和书记员的职责。将已入额的32名法官和16名被赋予办案权的人员中从事审判工作的人员确定为主审法官,并为主审法官配备了法官助理和书记员。以党组文件的形式明确了主审法官、法官助理和书记员的具体职责。

      (二)合理确定各审判团队主审法官、法官助理、书记员和司法辅助人员的配置比例。人民法庭审判团队、立案团队、金融审判团队和负责信访团队,按工作量配备司法辅助人员,其他审判团队一律不予配备司法辅助人员。院长主要负责重大、疑难、敏感案件的指导工作,并审理一定数量的案件。副院级领导每年亲自主审的案件不少于全院法官人均办案数的30%。具有主审法官资格的监察室、研究室等部门人员每年亲自主审的案件数量不低于全院法官人均办案的25%。

      (三)审判责任的认定和追究。明确界定审判责任包括违法审判责任、审判瑕疵责任、监督管理责任,并制定了详细的审判责任认定和追究程序。其中法官在审判工作中,故意违反法律法规的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责任。法官在审判工作中,出现审判瑕疵责任、监督管理责任,依照相关审判管理规定承担相应责任。法官有违反职业道德准则和纪律规定,接受案件当事人及相关人员的请客送礼、与律师进行不正当交往等违纪违法行为,依照法律及有关纪律规定另行处理。

      (四)法官依法履职受保障。院党组出台了法官履职保障措施,明确规定法官非因法定事由、非经法定程序不受追究。法官因依法履职遭受不实举报、诬告陷害,致使名誉受到损害的,或者经法官惩戒委员会等组织认定不应追究法律和纪律责任的,纪检监察部门应当在适当范围内以适当形式及时澄清、消除不良影响,维护法官良好形象。对法官作出错误处理的,应当赔礼道歉、恢复职务和名誉、消除影响,对造成经济损失的依法给予赔偿。严厉惩处妨碍法官办案及伤害法官的行为。

      七、反思:审判长负责制改革需多措并举 回顾几个月的改革实践,我们的主要体会有以下几点:一是改革必须坚持党的领导。司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分,审判权运行机制改革是司法体制改革的主要内容,只有坚持党的领导才能确保改革的正确方向,顺利推进改革任务落实。如果离开旗委、人大、政府、政协的支持,审判长负责制改革也只能是纸上谈兵;二是激励机制必须同步跟进。实行审判长负责制目的是要实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革初衷,让法官对案件终身负责,然而严格的司法责任制如果没有相对优厚的职业待遇及健全完善的绩效激励和责任追究机制作保障,再迫切的改革也难以推进,再好的制度也难以落地生根;三是团队设置必须健全合理。组建审判、执行团队需要对现有人力资源进行优化整合,如果团队的司法辅助人员、书记员配置不合理或配备不到位,法官依然不能从繁杂的事务性工作中解脱出来,从而影响改革成效,不利于改革深入推进。

责任编辑:研究室
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