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浅析基层法院执行难问题的成因及解决对策
---以鄂前旗法院执行难面临的困境为视角
作者:王俊虎  发布时间:2018-03-05 17:16:21 打印 字号: | |

    执行工作是人民法院工作的重要组成部分,是实现人民法院审判职能作用的重要环节,事关当事人的胜诉权益能否得以实现。但“执行难”是长期困扰法院工作的一个难题,得不到有效解决,将严重损害司法权威,还会逐步演变成一项严重的社会问题。近年,最高人民法院连续采取了一系列破解执行难题的措施,取得了较好的成效,但冰冻三尺非一日之寒,解决执行难不可能一蹴而就。本人结合自己在鄂前旗法院从事执行工作遇到的实际,拟对执行难问题的成因及解决对策作简要分析。

    一、对“执行难”的定位在分析“执行难”的成因及应对之前,应先对执行难作准确定位。在这一点上,法院的执行人员和案件的当事人及社会各界的理解并不完全一致,现在相当一部分人所提的“执行难”,是指所有胜诉权益没有被依法实现的情况,这是根据法院所受理的执行案件总数与最终实际执结的案件总数对比之后所得,因尚有大量案件未得到执结或完全执结。既包括被执行人消极履行且执行人员不依法积极行使职权,致使权利人的胜诉权益迟迟得不到实现的情形,又包括被执行人不具备履行能力,且无财产可供强制执行而使案件中止或终结本次执行的情形。此种理解的执行难可称为广义上的“执行难”。法院执行人员理解的“执行难”是指在具体执行过程中遇到的各种困难和阻力,如被执行人拒不履行,甚至暴力对抗,又或规避执行,导致人难找、财产难查难处置等问题,可称为狭义上的“执行难”。广义上的“执行难”包括被执行人有履行能力但“主观不为”下的执行不到位,也包括被执行人无履行能力而“客观不能”下的无法执行。对于被执行人无履行能力且无财产供法院强制执行的“客观不能”类案件,本人认为这与需要解决的“执行难”无关,它不是法院执行不力等原因造成,也不是法院积极采取执行措施就可以解决的问题。故严格意义上的“执行难”,应指狭义上的“执行难”。当前,法院需要解决的问题应主要针对此类问题。对因“客观不能”而导致无法执行的案件,要求法院必须实现当事人的胜诉权益不符合司法工作的规律。这类案件中涉民生的,可通过司法救济等渠道逐步予以解决,但对非民生类案件,只能由权利人自行承担权益损失的风险,不能纳入“执行难”类案件而要求法院必须执行到位。且此种情况下,不能认为是法院在打“法律白条”,法院已判明是非,权益不能实现是市场固有风险的延续,是符合客观规律的,并非法院的原因所致。就本人所在的鄂前旗法院来说,2013至2016年四年共新收执行案件4114件,结案2834件,执结案率为68.89%,执结率就全国平均水平来说不算低,但仍有1280件未执结或未完全执结,从广义角度上,仍存在“执行难”问题。但本人对这些未执结案件进行了清理甄别,其中属于“客观不能”类,即当事人无偿付能力、无财产可供执行的约有638件,占49.8%。当事人已达成分期履行协议但短期内无法履行完毕以及有条件执行完毕、但尚需条件成就的有405件,占31.6%。属于人难找、财产难查难处置、协助难办等“主观不为”类案件有237件,占18.5%。对于“主观不为”类,属于严格意义上的“执行难”案件,应加大力度,采取各种措施予以执行。但对于“客观不能”类案件,除了涉民生案件符合条件的可以司法救济外,别无他法,采取强制措施也无从下手。对于达成分期履行协议或需条件成就的,应由当事人按协议履行或等条件成就时予以执行。故无论采取什么破解“执行难”的措施,所针对的也主要是这18.5%的“主观不为”类案件,对于“客观不能”类的49.8%却无法执行,在无退出机制的情况下,此类案件只能作为未执结案件搁置,等待执结条件“再生”或实体终结和程序终结条件出现。所以,立足实际,对待“执行难”问题,在理解、宣传、研究破解方法上,首先对“执行难”要有一个准确的定位,否则,会导致社会不能客观理解、破解方法不能有的放矢而使执行工作陷入更大的困境。

    二、导致“执行难”的成因

    (一)公民法制观念淡薄,市场主体风险意识不强当前我国的经济高速发展,市场主体交易频繁,但受多年“人治”及“官本位”思想的影响,民众的崇法尚法思想仍未形成,没有在全社会普遍形成靠守法和诚信经营的价值观念。大量的债务人道德观念、法制观念淡薄,诚信观念缺失,逃债、赖债思想严重,一方面名下无任何财产可供执行,另一方面却住着他人名下的好房,开着他人名下的豪车,认为赖债不会坐牢,有的债务人甚至视法律和法院判决书为儿戏,公然对抗执行。这样的观念,是“执行难”得以滋长的社会土壤。同时,由于全社会的法制观念不强,公民个人和有关单位都不愿配合支持当事人及司法机关调查取证,造成申请执行人举证困难,法院调查困难。加之部分申请执行人的法律意识淡薄、举证意识不强,不能理解一个案件能否执行到位,与自己能否及时举证及提供财产线索、被执行人的实际履行能力有多大等因素有极大关系,反而认为执行工作是法院的事,案件只要到了法院就是找法院要钱,执行的事与申请执行人无关。这些都阻碍了执行工作的顺利开展。另外,市场交易活动中,不少市场主体对交易活动的风险防范意识不足,总认为产生了纠纷可由法院解决,法院应负责把钱收到,该情况在基层法院尤为突出。实际上,相当一部分案件无法执行,其实是市场风险的延伸,在发生交易时就有风险,是选择交易对象不慎所致,亦或后来经营情况发生重大变化致使债务人丧失偿债能力,而不是进入法院后才产生的风险。对于这种“客观不能”的案件,好比一个病人送进医院时已经身患绝症,哪怕采用最先进的医术也无法医治,此时医院就只能尽力救治,却无法保证起死回生。法院对当事人权利予以救济的手段同样是有限的,当依法采取了可采取的执行手段后仍于事无补时,当事人把交易风险导致的执行不能归咎于执行不力,到处投诉、上访责怪法官显然有失公允,法院自己若把此类问题归结为是因执行不力而形成的“执行难”,从而一味要求加大执行力度,显然也是缘木求鱼,是不科学不客观的。这类问题只有当事人事前慎重选择交易对象,稳健把握交易运营,才能最大限度降低市场风险。

    (二)社会征信体系尚未建成,对失信行为惩戒不足我国市场经济的信用制度还不够健全,对经济交往中的种种欺诈行为制裁不力,对欠债不还及恶意违约行为处罚不够严厉,很多“老赖”能够将这边的公司欠债关门走人,那边却新设门面堂皇经营。对欠债的“老赖”没有形成全社会协同制裁的机制。近年最高法院推行的失信被执行人名单制度对惩戒失信行为起了很大的作用,但目前还只是针对贷款、乘机效果明显,其余惩戒范围还较窄。本人办到的案件就有这样的情形,某公司早就被法院纳入失信被执行人名单,但该公司仍能连续承揽各种工程项目,而且项目施工结束都有欠债未偿行为,可见失信名单制约功能仍然有限。

    (三)执行立法工作滞后,执行体制机制不健全我国没有“强制执行法”,民事诉讼法等一些程序法涉及的执行条款亦较少,执行工作中适用起来比较困难。现行的执行条文比较笼统,缺乏操作性,执行人员操作起来有手足无措之感,影响了执行工作的开展。如被执行人的财产登记在配偶、子女名下时,没有规定如何采取措施;对协助执行方面没有具体细化的规定,很多协助单位既不拒绝协助,又不及时协助,执行人员非常无奈。法律的空白多、漏洞多,实际执行工作中出现的许多新情况、新问题,无法从现行法律规定中找到处理依据,很多方面都需要上级法院协调,协调不到位,则非常难操作。例如到林业部门办理林权过户及到工商部门办理工商登记变更,相关部门也愿意协助,但按其系统规定,必须具备相关常规手续,无相关常规手续就无法在网络管理系统上操作,但正因无相关常规手续才需要法院强制执行。产生这样的尴尬,主要在立法上不够具体,国家的综合治理,协调管理上也缺乏统一,各部门的管理均只从自己的角度考虑而没有形成依法管理的习惯。

    (四)法院自身的原因1、执行力量不足近年,各法院的收案数量因社会的发展呈逐年攀升之势,有的法院几年内便成倍增长,但受编制所限,法院人员一直没有随案件的增加而适当增加。加之规范管理的需要,办结一个案件的附属工作也在不断增加,造成执行人员工作量较大。这一点在基层法院尤其明显,特别在管辖案件标的额新调整后,大量案件下沉到基层。就本人所在的鄂前旗法院,全院总人数与三年前相比几乎无变化,但案件已增至两倍、甚至三倍还多。2016年,我院执行局共有工作人员13人,有审判资格的法官仅仅2人,剔除不承担办案的综合室内勤以及领导5人,仅剩下8人须承担2456件案件的执行,人均需要结案307件。且以前收到执行款后,装订好纸质卷宗工作即算完成,现在不但要有纸质卷宗,还要完成内网报结录入、全国执行网信息录入、流程节点管理系统录入、电子卷宗制作、法律文书上网等工作,执行法官的工作量远不止增加两倍,多方原因形成的绝对工作量增加,致使执行力量明显不足。2、执行人员的综合素质不高在法院系统中,执行部门设立时间不长,初设时针对执行工作的管理规定较少,执行工作很不规范,受“重审轻执”[1]传统思想的影响,认为执行工作不需要太高个人素质,故执行人员的配置不受重视,很大一部分是年老退出审判岗位、无能力履职审判岗位、认为不适合在审判岗位的人进入执行队伍。近年来执行工作虽逐步得到重视,队伍建设不断加强,但作为对抗性、机动性较强,既要有体力又要有智力,既要有法律专业水准又要有较丰富的社会实践经验的工作,在人员配置上,从数量到素质仍然难以胜任日趋复杂的执行工作局面。3、审理不能兼顾执行审判与执行如果严重脱节,将会造成很大的执行困难。司法实践中存在部分审判法官因司法实践经验不足,亦或为了结案而不顾及执行,作出的生效法律文书条款缺乏可操作性,一旦被执行人不配合,采取强制措施时无从下手,在基层法院管辖的排除妨害、恢复原状、分家析产等传统民事纠纷案件中特别明显。还有在立案、审判阶段不注重采取保全措施,使有意规避执行的被执行人有足够准备时间,最终坐失执行良机。4、执行信息化手段不足,规定不配套现代社会,人员流动性大,个人财产状况复杂,被执行人规避执行能力增强,执行工作对信息化手段的依赖程度越来越高。根据现有的执行信息化手段,本人所在基层法院可用的办法是可以利用执行案件流程节点管理系统查询被执行人财产信息,但仅限于查询部分机构的部分财产,地方协助单位机构到目前为止还不能联网查询,导致查询手段和范围受到限制,网络查控机制的建设表现滞后,不能有效提升执行效率;将被执行人纳入失信名单后可限制其乘机、乘火车软卧、贷款及办信用卡等。这几种功能对执行案件有很大帮助,但现实中这几种方法使用起来受诸多限制。如查询被执行人财产信息,延续反馈时间长,而且有的协助单位可查不可控,待反馈后再采取措施时可能已错失良机;异地查到的存款如何最快冻结无配套规定;与公安机关协助临控被执行人仅在目标使用身份证进入酒店或网吧等时能发现,而且仅限于省内范围,无法实时定位,异地发现目标如何最快控制无配套规定;查询土地、房产、车辆、股权、林权、工商、婚姻、身份信息,限制出境等无法自己统一操作,还得到逐个部门办理,花费时间较多,时效性不强;对车辆等动产查询到信息后无法控制到案等。5、执行工作的威慑惩戒功能不足现行的执行机制,以法官为主要执行力量,部分法院可能配几个司法警察,由于执行机构法官配置的远远不够,很多法院全部是书记员开展执行工作。并且,在基层法院管辖的广大农村,不配备任何警用装备的执行法官队伍显然缺乏强制力方面的威慑。以致很多不是严重的执行冲突,均是以做思想工作和法官忍让来收场,长此以往,势必造成执行工作失去严肃性和威慑力。对涉嫌构成拒不履行人民法院生效判决裁定罪的,受多重因素影响,很少有追究刑责的,这更加纵容了对抗执行行为的滋生。这些皆源于执行工作的威慑惩戒功能不足。

    三、应采取的对应措施执行工作是一项专业性、社会性、政策性很强的工作,涉及面广、对抗性强、社会影响大,处理不当极易引发社会不稳定因素。解决当前“执行难”问题,对基层法院来说,本人认为可从以下方面采取措施:

    (一)加强执行工作宣传,正确引导社会观念。目前社会普遍认为法院必须保证生效法律文书确定的债权得以实现,否则就是打法律白条。既然是强制执行,就可采取一切手段,甚至可把被执行人送进监狱直至交清欠款。事实上对于有履行能力的“主观不为”类案件,法院应找自身的原因,但对“客观不能”类案件,在自己身上找原因实在是南辕北辙。部分社会公众认为可采取的一些措施也是超出法律的。强制执行程序是严格依法进行的一种公力救济手段,可采取的执行手段是有限的,不能无限行使,部分“客观不能”类案件执行不了在所难免。法院也不能大包大揽,执行不到位统统往自己身上找原因,使公众误认为原因真在法院身上。在市场经济条件下,任何交易都是有风险的,把债权人经营的风险责任转嫁到人民法院身上,使执行法官站在了风口浪尖,代债务人受过,这只会恶化执行环境。法院应加大宣传,实行风险告知、执行听证等制度,向社会及申请人宣传,让社会知道生效法律文书仅仅确定了当事人之间的债权债务关系,从法律上进行了明判,但并不保证胜诉权益一定能够实现。权益实现除了法院采取执行措施外,被执行人还必须有履行能力。而且要让当事人正确认识执行工作主要是靠法院,但也不能把案件交到法院就什么不管,绝大多数案件是权利人自己选择的相对方,自己最了解情况,有义务配合法院调查被执行人的行踪及财产状况。只有做好宣传,扭转社会观念,消除人民群众的误解,营造良好的执行氛围,使执行法官与申请人形成合力,才能有利于案件的执行。

    (二)加强执行工作立法,以堵塞现行法规的漏洞。目前,我国执行立法工作滞后,无单独立法,相关诉讼法中的执行条款也比较少,虽有部分司法解释弥补,但因执行工作中的事务比较繁杂,实际操作起来很多事务仍感无法可依。故应把执行程序从民事诉讼法中分离出来单独制定强制执行法,堵塞现行法规的漏洞。

    (三)改革执行案件管理机制。设立健全合理的执行案件管理机制,首先实行执行信息全面公开,让当事人能够自助查询,对自己案件情况清楚明白,能有效监督执行;其次建立合理的未结案件退出机制,让一些“客观不能”类案件暂时退出执行,使执行法官全力用在“主观不为”类案件身上,并实行严格而合理的恢复执行制度,避免陷入一边为“死案”空耗执行力量,一边面对新案力量不足的恶性循环。

    (四)改革执行队伍的管理机制。目前的执行队伍是以“文职”的执行法官、及书记员为主,为增强威慑性、强制力及机动性,应规定配备一定比例的司法警察,由执行法官作出裁判、命令并监督,由警察实施的执行制度,保证执行工作的威慑力及强制力。同时,执行案件强调灵活性与及时性,实行“110”出警式的管理制度,有当事人举报被执行人行踪及财产线索时,执行队伍及时出动,对拒不履行生效文书义务的被执行人形成高压态势。

    (五)建立流畅的案件移送侦查机制,从制度上保证案件的移送,对被执行人拒不履行法院判决、裁定等行为加大打击力度,科以刑罚。

    (六)加快社会征信体系建设要建立成熟的社会征信体系,公开失信行为人的信息,并对诚信不良的市场主体给予严厉的处罚,使其为失信行为付出高昂的代价,增强全社会的诚信意识。结语解决执行难问题不仅是一个系统工程,更是一个长期而艰巨的任务,其关键则在于强制执行程序的完善与健全。只要我们根本转变“重审轻执”的观念,正确认识执行程序的价值,加强执行立法,健全执行机制,相信我们一定能够解决“执行难”的问题,执行工作必定会走出困境。总之,要克服执行难,必须处理好审判与执行的关系,充分发挥审判程序的职能作用,明确申请执行人、被执行人的举证责任,建立和完善以“网络查控”全覆盖、“执行110出警制度”为代表的强有力的执行措施,从而降低执行成本,提高执行效率,树立司法权威,切实维护当事人的合法权益不受侵害。

责任编辑:研究室
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